政府推动原始创新能力的国际比较及启示

Original 纪玉伟、陈媛媛北京科学学 2022-07-09

基础研究是原始性创新的源头，是建设科技强国的基石。

加强基础研究的战略部署与顶层设计，是世界创新国家推动原始创新能力的重要举措。

重视基础研究对实现我国科技创新“三步走”战略目标有重要的战略意义，建成科技强国，必须抓住发展机遇，加大对基础研究的投入力度，提升我国的原始创新能力。

近年来，中国创新实力得到明显提升，但与世界创新国家相比，中国的基础研究还存在着明显的差距，比较与世界创新国家在基础研究投入、结构、管理机制等方面的差异，对促进我国原始创新能力的提高具有重要的借鉴意义。

中国与创新国家

基础研究投入水平比较

中国基础研究经费投入总量已达世界第二的水平

中国近年来基础研究经费投入增速明显，自2009年至2018年年均增长达13.3%，超越日本、欧洲等发达国家。

目前，与世界创新国家相比较，中国基础研究经费总量居世界第二位，仅次于美国。

中国基础研究经费投入强度远低于同时期世界创新国家水平

尽管中国的基础研究投入总量居世界前列，但在基础研究投入强度方面，中国与世界创新国家相比差距还比较大。

基础研究投入占GDP的比重、基础研究投入占R&D的比重是常用的两个衡量基础研究投入强度的指标。

首先，从同时期两个基础研究强度指标视角，对中国与世界创新国家现状进行比较，发现：中国基础研究经费投入占GDP比重远低于世界创新国家。

中国2012-2018年基础研究经费投入占GDP比重基本在0.1%左右缓慢增长，同时期世界创新国家基础研究投入占GDP比重大约是中国的3-5倍。

2012—2018年中国与美、日、欧等世界创新国家基础研究投入占GDP比重

中国基础研究投入占R&D经费比重远低于世界创新国家，低约10-20个百分点。中国2017年基础研究经费占R&D经费比重仅为5.5%，美、日、韩约为15%左右。

同等经济发展阶段条件下，中国基础研究经费投入强度仍低于世界创新国家

然后，从同等经济发展阶段条件下，对中国与创新国家的两个基础研究投入强度指标，进行比较，发现：中国基础研究投入强度依然远远低于创新国家在同等经济发展水平时期的水平。

如中国2016年人均GDP为8856美元，基础研究投入占GDP比重为0.11%，占R&D经费比重为5.2%；美国与中国2016年的经济发展水平相当时期的基础研究经费占GDP比重为0.30%，占R&D经费比重为13.6%。

数据说明：本表根据OECD官网发布数据以及参考文献数据，进行推算得到。人均GDP指标按汇率法指标。

中国基础研究经费强度长期偏低，且在基础研究投入支出上存在结构性问题，这与我国长期基础研究管理体系及政策支持不完善有关。

中国与创新国家

基础研究经费来源及投向比较

R&D经费支出结构

中国R&D经费资源配置明显呈“重试验开发，轻基础与应用研究”倾向，基础研究支出比重远远低于创新国家。

2017中国年基础研究、应用研究与试验发展经费的支出占比分别为5.5%、10.5%和84.0%。

而美、日、欧等创新国家的基础研究经费占比多为10%-20%，应用研究经费占比约为20%-40%，试验发展经费占比约为40%-65%。

政府研发资金流向主体

中国更倾向于将研发经费投向科研机构，而美、日、欧等创新国家相对而言对高等教育部门的资金支持力度更高。

中国基础研究经费主要来源于政府，中国政府的研发资金的流向主体机构表现为，政府研发部门（科研机构）＞高等教育部门＞企业，与美、日较为接近，但美、日两国高等教育部门获得了更大比重的研发资金。

欧洲地区的创新型国家这一特点更加明显。政府研发资金流向结构，是高等教育部门>政府部门>企业部门，高等教育部门获得的政府研发资金占全部政府研发资金的比重均在50%以上。

中国与世界创新国家来自于政府（财政）的研发资金流向主体比较

基础研究经费的资金来源

世界创新国家资金来源呈多元化格局，而中国基础研究经费则主要依靠中央财政投入，资金来源过于单一。

大多数国家在工业化初期基础研究经费几乎全部由政府筹集，随着工业化水平的提高，企业自身发展的技术创新需求和政府及创新主体的创新协作网络化演化规律，都会推动形成基础研究资金来源多元化的格局。

如美国2015年基础研究经费中联邦政府投入占44%，企业占28%，大学占12%，其他非盈利组织占13%，州政府占3%。英国2013年基础研究经费中政府、企业和慈善机构海外基金投入分别占43%、23%和34%。

而中国基础研究经费还主要依赖政府财政资金。2015年中国基础研究总经费中，中央财政占91.5%，地方财政占6.9%，企业资金占1.6%

企业基础研究投入强度

中国企业在基础研究体系中地位非常薄弱，基础研究投入强度远远低于世界创新国家的水平。

中国企业部门的基础研究投入热情远远低于美、日、欧等创新国家。与美、日、欧国家相比，中国企业绝大部分研发经费资源都投在试验开发上。

2018年，中国企业基础研究投入强度仅仅只有0.2%，美国、日本分别为6.2%和7.8%，世界创新国家的企业基础研究经费投入强度约为中国的几十倍。

中外企业R&D经费投向结构情况

中国与创新国家政府

支持基础研究的政策比较

支持基础研究的政策效力

世界创新国家大多都通过政策效力较强的立法或计划法令等保障基础研究投入。

如美国2010年通过《美国竞争力法案》，着重部署基础研究及人才培养，被称为美国未来科学发展的路线图。

德国2004年德国与各州政府签订《研究与创新协议》，规定大型研究机构的研究经费在2010年之前，每年保持至少3%的增幅，2012年的《科学自由法》使德国的科研活动更具吸引力。

我国在支持保障基础研究方面的政策效力相对较低。

我国科技立法自80年代开始，但当时发达国家科技立法的重点正从注重科学的阶段，转向注重科技的阶段，中国当时也处于亟需技术强国的国情。

因此尽管自1993年颁布《科学技术进步法》以来，虽然我国出台了一系列政策性意见纲要，然而基础研究投入比例长期没有得到提高。

自1998年以来，20年间我国的基础研究占研发经费比重长期维持在5%左右的水平。

经费资助模式

世界创新国家政府对基础研究的经费资助，大多采取稳定性支持为主，竞争性支持为辅的资助模式。

例如，马普学会是德国最大的基础研究机构，其年度预算经费的80%以上来自政府预算拨款。

美国洛斯阿拉莫斯国家实验室73%的经费来自于美国国会的财政拨款。

总体来看，在基础研究领域，国家上稳定性与竞争性经费配置的比例一般为7:3甚至8:2。

中国基础研究的经费资助方式，主要以竞争性经费支持为主导，稳定性支持经费严重不足。

如，中国科学院从事基础研究的研究所所获得的财政经费拨款与竞争性科研项目收入比例约1:1，中国医学科学院等其他行业部门的基础研究机构这一比例甚至更高，约为2:3。

由于过度的项目竞争，导致科研人员长期将精力放在容易获批、容易出成果的科技项目上，而对于需要长期性、持续性支持的基础研究项目，则在竞争中处于劣势。

项目监督考核机制

中国基础研究项目绩效考核主要依赖量化考核，过于急功近利，缺乏对长远研究价值的关注与柔性考核机制。

中国最重要的基础研究资助机构是国家自然科学基金委员会，自然科学基金项目的监督机构是国家自然科学基金监督委员会。

美国最大的两个基础研究资助机构是美国国家自然科学基金会和美国国立卫生研究院，这两个资助机构都设有一专门的机构——总监察办公室，是独立于基金会存在的。

从考核内容来看，我国国家自然科学基金委员会的项目大多将论文、专著、专利等科研成果产出数量作为主要的考核指标，这种主要依靠量化工具进行简单评价的考核方式，造成我国常年科研成果规模已经跃居全球首位，但质量却仍存在很大提升空间的局面。

美国国家自然科学基金会项目的考核评审内容更为柔性，项目结题报告特别强调了“延展内容”和“贡献”，这两项指标鼓励更多人从事科学事业，扩大公众对科学技术的认可，重视项目对本学科理论发展的贡献，甚至包括对其他学科理论、乃至对科学领域外的贡献，反映了美国基础研究项目更关注长远的及隐性研究价值的价值导向，而发表论文、专著、发明专利等量化指标并不作为主要考核指标，仅起到辅助专家评审的参考性意义。

关于中国政府

支持原始创新工作的对策建议

加大财政对基础研究经费投入与保障力度

我国支撑基础研究的重任仍在财政上。

加强基础研究投入，仍需进一步加大财政对基础研究的经费投入与保障力度，政府应逐年提高基础研究预算支出比重，确立财政中长期或年度基础研究投入强度的指标。

构建支持基础研究的科技立法保障体系

我国须从国家层面提高对基础研究战略地位的重视，通过科技立法或颁布强制性法令等措施，保障我国基础研究投入与工作。

推进对基础研究保障的立法工作，从法治层面上对科研机构与研究型大学的基础研究经费给予稳定持续的财政投入保障，完善知识产权保护法律体系，对企业在从事基础研究工作过程中产生的商业秘密、专利等研究成果给予法律保障。

健全多元的基础研究资金投入机制

健全多元的基础研究资金投入机制，引导具备条件的地方政府增加对基础研究的投入，拓宽社会捐赠渠道，引导社会捐赠资金投向基础研究。

引导发展条件较好或创新能力强的企业，支持其优势领域的基础研究工作。

完善财政的基础研究资助机制

加强财政对基础研究的稳定性支撑经费投入，提高稳定性经费资助比例，为长周期、符合国家战略目标的基础研究提供稳定的经费保障，完善竞争性支持与稳定性支持互补、激励与宽容相容的基础研究资助体系；扩大财政基础研究资金的资助对象，特别针对企业完善研发费用加计扣除、财政补贴、重大研发合作项目基金等方式，引导资助创新能力强的企业开展应用基础研究。

提高基础研究在各科研主体中的地位

提高基础研究在科研机构与高等院校各类工作中的地位，提高对这两个最重要的基础研究主体的基础研究投入力度；提高企业对基础研究特别是应用基础研究对企业战略发展重要性的认识，鼓励企业与高校、科研机构合作联合开展基础研究工作。

提高企业基础研究投入，对提高我国总体的基础研究经费投入强度具有重要的补短板作用，且推动企业开展基础研究工作，更有利于提高基础研究的成果转化效率。

完善基础研究项目监督考核机制

完善基础研究项目的考核机制，改变目前论文、专著、举办或参加国际会议次数等作为评分依据的简单粗暴的量化考核机制，从重视成果数量向重视成果质量转变；考虑基础研究的特殊性，放宽考核周期，容许失败，从硬性考核方式向柔性考核方式过渡；加强对基础研究人员的生活保障支持，完善科研诚信体系，加大对科研不端惩戒力度，保障科研人员心无旁骛得从事基础研究工作。

（主要内容原载于《科技智囊》，2021年3期，本文有修订）